對我國污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策的探討

　　一、我國污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策亟待制定

　　污泥處理處置是一項極具潛力的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這不僅是改善環(huán)境質(zhì)量、實現(xiàn)長遠發(fā)展的重要抉擇，也是現(xiàn)實經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。

　　根據(jù)“十一五”規(guī)劃，我國污泥處理處置投資需求為473億元，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初露端倪，但仍面臨基礎(chǔ)薄弱、資金不足、管理缺失等問題。污泥處理處置產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展除靠市場力量推動外，還需政府綜合利用經(jīng)濟、法律和行政調(diào)節(jié)手段扶植，制定科學(xué)、有效的產(chǎn)業(yè)政策。

　　產(chǎn)業(yè)政策根據(jù)其內(nèi)容可分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等。我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護部以及科學(xué)技術(shù)部于2009年2月聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》，技術(shù)政策可為工程設(shè)計、施工、運營、監(jiān)管提供技術(shù)依據(jù)，能夠有效地促進技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時，污泥處理處置相關(guān)的經(jīng)濟、法律和行政調(diào)節(jié)等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，市場監(jiān)督、公共投資、資源調(diào)配等產(chǎn)業(yè)組織政策，根據(jù)地區(qū)間差異制定的產(chǎn)業(yè)布局政策等產(chǎn)業(yè)政策的其他組成部分仍缺乏系統(tǒng)性，尤其是收費、財稅、金融、監(jiān)管等政策的不明確更是制約著污泥處理處置產(chǎn)業(yè)的市場發(fā)育和發(fā)展，亟待研究和制定。

　　二、國內(nèi)外污泥處理處置政策

　　目前，歐美等發(fā)達國家一般由水務(wù)運營企業(yè)負責(zé)污水的收集處理以及污泥的處理，由專業(yè)公司負責(zé)污泥的處置利用，其運營經(jīng)費主要來自污水處理方面的各項收費，污泥產(chǎn)品銷售收入以及政府補貼比例較小。立法機構(gòu)和政府通過制定污泥處置的法規(guī)和標準等管理污泥處置活動，環(huán)境、市政等主管部門發(fā)放許可并按照法規(guī)和標準進行監(jiān)管，因此法規(guī)和標準對污泥處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展有直接影響。

　　歐盟目前并無明確的污泥處理標準，尤其是對削減病原體以及有機污染物的規(guī)定。土地利用為污泥處置提供了可持續(xù)的解決方案，因此在污泥泥質(zhì)符合公眾健康和環(huán)境保護要求的前提下，歐盟委員會鼓勵對污泥進行土地利用。大部分歐盟國家的污泥允許最大用量約為5噸干污泥/(公頃?年)，通常用于農(nóng)田的污泥不超過2~3噸/(公頃?年)。當(dāng)前歐盟污泥農(nóng)用標準僅對重金屬做了規(guī)定，由于過去20~30年所有成員國的重金屬含量持續(xù)下降，因此重金屬幾乎不構(gòu)成污泥施用的限制因素。當(dāng)前的限制因素一般為營養(yǎng)物質(zhì)，因此部分國家規(guī)定了農(nóng)用污泥的氮元素標準，這一方面是由于氮、磷、鉀是植物生長的三種重要營養(yǎng)物質(zhì)；另一方面由于氮循環(huán)的復(fù)雜性、多種流失途徑以及在土壤中的存在問題，氮的環(huán)境影響最大。此外，當(dāng)前的歐盟委員會工作文件正考慮對污泥中部分種類有機污染物設(shè)定限值。歐盟的農(nóng)業(yè)政策改革對污泥土地利用起到推動作用。2005年1月以來，共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)補貼開始執(zhí)行交叉遵守(cross compliance)原則—基于環(huán)境與公共健康的最低標準，農(nóng)民應(yīng)保證營養(yǎng)施加量與農(nóng)作物利用速率、環(huán)境法規(guī)及任何可減小投資的替代活動相符，這有助于提高農(nóng)民使用污泥的積極性。

　　美國長期以來一直推行污泥資源化利用政策，同時制定了相關(guān)法規(guī)的定期修訂計劃。美國現(xiàn)行的《污水廠污泥利用與處置標準》(40CFR503)于1993年3月22日開始實施，包括總體要求、污染物限值、管理規(guī)定、操作標準、監(jiān)測頻率要求、記錄及報告制度等。法規(guī)對污泥土地利用、填埋及焚燒等三種污泥處理處置方式作了規(guī)定，此標準制定歷時10余年，廣泛聽取了公眾與私人意見。美國的污泥利用存在三級約束：聯(lián)邦標準、州標準、地方標準，由上至下的各級標準越來越嚴格。40CFR503標準中污泥管理的相關(guān)規(guī)定較少，因此出現(xiàn)了一些對項目設(shè)計和實施的過程細節(jié)的規(guī)定，此類技術(shù)規(guī)定對法規(guī)進行補充。1995年美國環(huán)保局發(fā)布了新版設(shè)計手冊：市政排泄物和污泥的土地利用。各州也制定了相應(yīng)導(dǎo)則，此類文件通常包括用地的選擇、規(guī)劃及設(shè)計。選擇污泥用地時應(yīng)考慮限制污泥應(yīng)用物理條件，如坡度和平整度等地形因素、輸送便利性、土壤特性、植物特性、水源特性及氣候條件等。

　　當(dāng)前我國污泥處理處置產(chǎn)業(yè)市場正處于初步發(fā)展階段，相關(guān)設(shè)施的建設(shè)和運營通常以國有企業(yè)為主體，費用來源主要為污水處理費、政府投資和補貼，因此各地方性污泥處理處置政策以對收費保障、財政補貼和企業(yè)融資的規(guī)定為主。

　　在2009年北京市政府向北京市人大提交審議的《北京市水污染防治條例(草案)》(送審稿)(以下簡稱《條例》)中，規(guī)定污水處理設(shè)施運營單位對所產(chǎn)生污泥的貯存、運輸、處理、處置全過程承擔(dān)污染防治責(zé)任。北京市人大城建環(huán)保委員會對《條例》的審議意見指出，各級人民政府可通過政府投資或者其他方式籌集資金，統(tǒng)籌考慮污泥處理處置問題。江蘇省環(huán)境保護委員會于2009年3月下發(fā)了《關(guān)于推進全省污水處理廠污泥無害化處置工作的通知》，提出到2010年全省所有城鎮(zhèn)生活污水處理廠和工業(yè)廢水集中處理廠污泥基本實現(xiàn)無害化處置。要求各地在政府對列入國家鼓勵發(fā)展的污泥處理處置技術(shù)和設(shè)備按規(guī)定給予財政和稅收優(yōu)惠；對社會力量建設(shè)的采用先進技術(shù)的污泥處置項目，要優(yōu)先安排環(huán)保引導(dǎo)資金。要求建立污水處理收費政策和污泥處置費的提取和支付機制，對污泥排放和未達到無害化處置要求的企業(yè)加收排污費。浙江省環(huán)保廳等9部門于2008年12月聯(lián)合出臺了《浙江省污水處理設(shè)施污泥處置工作實施意見》，指出應(yīng)建立污泥處置的價格補償機制，將污泥處置的費用納入污水處理成本，同時根據(jù)固體廢物有償處置的原則，運用價格杠桿推動污泥的無害化處置工作。統(tǒng)籌安排環(huán)境保護財政專項資金，同時在循環(huán)經(jīng)濟、技術(shù)改造和環(huán)保補助等專項資金框架內(nèi)對污泥處置項目建設(shè)、適用技術(shù)和裝備的推廣應(yīng)用等方面予以傾斜，進一步深化金融和環(huán)保部門之間的協(xié)作，加強對污泥處置項目的信貸支持和金融服務(wù)。

　　三、對我國污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策的建議

　　從總體上看，應(yīng)堅持以科學(xué)合理、因地制宜的方針制定污泥處理處置設(shè)施建設(shè)和運營的保障性、鼓勵性政策。為使污泥處理處置工作在全國范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，基礎(chǔ)性投資宜通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付在全國各地區(qū)分配使用，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和自然條件，靈活制定，也要充分考慮非政府投資項目的情況制定以下政策。

　　1、收費保障政策

　　我國污泥處理處置資金嚴重不足。根據(jù)以往的資料，發(fā)達國家污泥處理投資已占污水處理廠總投資的50%~70%，而我國只占污水處理廠總投資的20%~45%。目前我國的污水處理費體系中污泥處理處置費用比例過低，無法滿足污泥處理處置的需要，因此應(yīng)根據(jù)各地實際情況，制定合理的污泥處理處置收費政策和體系。

　　應(yīng)完善污泥處理收費體系。明確將污泥處理處置運營成本列入污水處理收費，適時開征污泥處理費，同時建立合理的價格調(diào)整機制，分階段提高收費標準；設(shè)立專戶單獨核算，?？顚Ｓ糜诔鞘形勰嗵幚硖幹迷O(shè)施的建設(shè)、運營、維護，切實保障經(jīng)費及時支付。

　　應(yīng)加強宣傳教育和公眾參與程度，提高全社會對污泥處理處置問題的認識，為污泥處理處置收費工作奠定社會基礎(chǔ)。應(yīng)適當(dāng)考慮對弱勢群體實行污泥處理費補貼制度。

　　2、財稅優(yōu)惠政策

　　采取鼓勵和扶持污泥處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政、稅費優(yōu)惠措施，以財政補貼、稅費減免等經(jīng)濟杠桿引導(dǎo)和支持企業(yè)從事污泥處理處置工作。

　　(1) 建立經(jīng)費補償機制

　　財政加大投入力度，如每年安排專項資金用于制定污泥處理處置專業(yè)規(guī)劃、政策研究、技術(shù)進步及前期工作的補貼等；建立污泥處理處置設(shè)施建設(shè)和運營環(huán)節(jié)的財政補貼渠道，結(jié)合工作成效給予投資補貼、利息補貼、貸款或擔(dān)保等；拓展財政補貼來源，政府將城市基礎(chǔ)設(shè)施維護費和住宅市政配套費按照一定比例用于建立污泥處理處置項目補償基金，適當(dāng)發(fā)行政府債券等用于補充污泥處理處置費用的不足；污泥處理處置項目免交城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費及城市規(guī)劃綜合技術(shù)服務(wù)費；將污泥處理處置工程列入環(huán)保補助資金重點支持項目，安排各項專項資金按照一定比例支持污泥處理設(shè)施建設(shè)和運營；加快符合條件的污泥處理處置企業(yè)的高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)認定工作，享受相關(guān)優(yōu)惠政策；爭取利用國外優(yōu)惠貸款或贈款，用于污泥處理處置設(shè)施建設(shè)；污泥處理處置生產(chǎn)用電按民用或大工業(yè)電價繳納電費。加快污泥處理處置設(shè)施的改造和新建項目的核準、備案，采取行政劃撥方式提供項目建設(shè)用地，減免土地稅。

　　(2) 建立運營稅負減免機制

　　根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》，污泥處理處置企業(yè)享受一定的減免征企業(yè)所得稅政策。建議將污泥資源化產(chǎn)品收入列入《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》享受所得稅減計收入政策；滿足一定標準的污泥處理處置企業(yè)享受免征增值稅政策；將污水處理勞務(wù)免征增值稅的政策擴展到污泥處理處置領(lǐng)域；免收污泥處理處置收費的營業(yè)稅；對污泥處理處置設(shè)備實行加速折舊政策。

　　(3) 保障污泥資源化產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定收益

　　對污泥資源化利用產(chǎn)品優(yōu)先采購。完善資源綜合利用產(chǎn)品的認定工作，把資源化利用的污泥列入《資源綜合利用目錄》；對污泥資源化利用產(chǎn)品作出明確限定，將消化產(chǎn)生的能源、以污泥為原料的建材、污泥復(fù)合肥等產(chǎn)品列入優(yōu)先采購名錄，規(guī)定政府部門投資的建設(shè)項目在保證安全和使用功能的前提下，優(yōu)選一定比例以污泥為原料的建筑材料。

　　對污泥資源化產(chǎn)品指定政府采購價格。以污泥作為輔助燃料生產(chǎn)的電量按照可再生能源確定上網(wǎng)電價，同時參照城市生活垃圾發(fā)電廠電價補貼標準，按摻燒比例享受補貼。此外，對于污泥陶粒、污泥熔融料、污泥生態(tài)水泥、污泥燃料、污泥型煤粘合劑、污泥復(fù)合肥等指定用于政府部門投資的各類項目時，也應(yīng)不低于同類產(chǎn)品的價格采購。

　　根據(jù)污泥資源化產(chǎn)品產(chǎn)生的碳減排量和節(jié)約的不可再生資源量取得收益。按照發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟的要求，污泥資源化產(chǎn)品替代不可再生資源產(chǎn)品時，計算由此產(chǎn)生的碳減排量，通過在碳交易市場出售溫室氣體減排額獲益；如碳排放交易近期無法實現(xiàn)的，政府應(yīng)考慮將碳排放超預(yù)算企業(yè)的罰款轉(zhuǎn)移支付給污泥資源化產(chǎn)品供應(yīng)商。

　　3、投資運營政策

　　制定鼓勵多元化投資的政策。在爭取政府劃撥污泥處理處置專項資金的同時建立多元化的污泥處理處置融資渠道，廣泛吸納國內(nèi)外各類資本。鼓勵成立專業(yè)污泥處理處置企業(yè)，實現(xiàn)污泥的集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

　　(1) 采取多種經(jīng)營形式

　　鼓勵外資、金融機構(gòu)、上市公司、民營資本等各類投資主體，通過投資、參股、承包、托管、租賃、特許經(jīng)營等形式參與污泥處理處置設(shè)施的建設(shè)和運營。

　　(2) 建立多元化投資體制

　　引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資、風(fēng)險投資機構(gòu)和基金支持企業(yè)發(fā)展。支持企業(yè)在境內(nèi)外上市，鼓勵企業(yè)利用企業(yè)債券、公司債券、短期融資券和中期票據(jù)進行融資。建立政府與金融機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)機制，搭建政、銀、企溝通合作平臺，推動各金融機構(gòu)加大信貸支持力度。積極探索和創(chuàng)新外資利用方式，加強與世行、亞行等國際金融組織的合作，引進資金、技術(shù)和先進的管理經(jīng)驗。

　　(3) 提高企業(yè)競爭力

　　重點支持核心競爭力強的企業(yè)和企業(yè)集團，提高其規(guī)模效益和市場競爭力；培育環(huán)境工程總承包公司；積極引導(dǎo)中小型環(huán)保企業(yè)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，為企業(yè)集團和總承包公司提供專業(yè)化配套服務(wù)。

　　4、行業(yè)監(jiān)管政策

　　通過政策引導(dǎo)，將污泥處理處置工作由行政手段直接管理為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠煞ㄒ?guī)進行法制化管理為主。特別是政府部門要轉(zhuǎn)變職能，由污泥處理處置的投資者、管理者和經(jīng)營者，轉(zhuǎn)變成為產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的指導(dǎo)者、培育者和監(jiān)督者。

　　(1) 建立市場化管理制度

　　根據(jù)污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策，監(jiān)督設(shè)施建設(shè)、運營市場化過程中操作程序的合法性，維護公正、公平、公開的市場競爭環(huán)境。不允許將未經(jīng)穩(wěn)定化處理的污泥外運填埋。污泥填埋場嚴格執(zhí)行國家和地方標準，加強對場地選擇、防漏措施、滲瀝液與填埋氣體收集與處理、環(huán)境影響和安全進行檢查和監(jiān)控。

　　(2) 建立全過程管理制度

　　政府主管部門除了制定相應(yīng)的鼓勵政策外，還應(yīng)該對污泥處理處置全過程加強監(jiān)管，避免產(chǎn)生二次污染。城鎮(zhèn)污水處理廠、污泥運輸單位和各污泥接收單位建立污泥轉(zhuǎn)運聯(lián)單制度，并定期將記錄的聯(lián)單結(jié)果上報地方相關(guān)主管部門。建立完備的檢測、記錄、存檔和報告制度，并對處理處置后的污泥及其副產(chǎn)物的去向和用途進行跟蹤和報告，相關(guān)資料至少保存5年。建立污泥動態(tài)信息收集上報系統(tǒng)，包括各個污泥源的產(chǎn)生量、中間環(huán)節(jié)的處理處置量以及終端土地利用情況，形成一系列數(shù)據(jù)報表及數(shù)據(jù)庫，為數(shù)字化管理提供信息基礎(chǔ)；在現(xiàn)有管理辦法基礎(chǔ)上，逐步建立基于污泥監(jiān)測、檢查、監(jiān)督、執(zhí)法的相關(guān)地方法規(guī)、條例、標準、制度等政策體系。

　　(3) 引導(dǎo)建立污泥產(chǎn)業(yè)鏈

　　理順污泥處理處置上下游企業(yè)的關(guān)系，建立動態(tài)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。主動協(xié)調(diào)與促成污泥處理處置企業(yè)與相關(guān)企業(yè)聯(lián)合，以污泥為紐帶實現(xiàn)上下游企業(yè)的共贏。如利用發(fā)電廠余熱對污泥進行干化處理，污泥干化產(chǎn)品可作為低品位燃料用于發(fā)電，使熱電廠既減少了資源浪費又增加了新的能量來源，污泥燃燒灰渣也可用作制作磚瓦等建材的原料，從而實現(xiàn)了發(fā)電廠、污泥處理企業(yè)、建材企業(yè)的共同發(fā)展；污泥經(jīng)高溫發(fā)酵處理后生產(chǎn)的營養(yǎng)腐殖土，可用作園林綠化或農(nóng)業(yè)有機肥，也可作為垃圾填埋場覆蓋土，從而實現(xiàn)了污泥處理企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及環(huán)境衛(wèi)生企業(yè)的互利共贏。

　　(4) 加強組織領(lǐng)導(dǎo)

　　污泥處理處置涉及面廣、政策性強、管理部門多，建議由政府牽頭成立污泥處理處置工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，組織協(xié)調(diào)解決污泥處理處置工作中的實際問題，研究制定有關(guān)污泥處理處置設(shè)施建設(shè)、運營、收費管理、市場準入等方面的配套政策，力求通過組織領(lǐng)導(dǎo)，使各部門有效銜接和配合，逐步規(guī)范污泥處理處置的產(chǎn)業(yè)化管理。

　　污泥處理處置是一種公共服務(wù)，產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要政府制定科學(xué)、有效的產(chǎn)業(yè)政策。通過對我國污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策的制定現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的分析，提出應(yīng)重點發(fā)展如下政策：以污泥處理處置價格體系為核心的收費保障政策；以經(jīng)費補償、稅負減免和產(chǎn)品采購機制為核心的財稅優(yōu)惠政策；以多元化渠道融資為核心的投資運營政策；以市場化準入機制、全過程管理制度為核心的行業(yè)監(jiān)管政策。同時，污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策制定時應(yīng)充分考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和自然條件，做到統(tǒng)籌兼顧、合理指導(dǎo)。

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